国家审计在国家治理中的预警功能——基于地方

2019-07-12 07:52

  摘要:国家审计作为国家治理系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,已经成为国家治理的一个重要组成部分。有效发挥国家审计预警功能,对于构建国家免疫系统,维护国家财政安全、金融安全、国有资产安全等方面有着至关重要的意义。因此,本文将在对发挥国家审计预警功能的重要意义进行系统分析的基础上,以大连地区审计工作为例,对有效发挥审计预警功能的经验进行总结,并对如何有效发挥国家审计预警功能进行论述。

  国家审计作为国家治理的重要组成部分,通过监督有效地发挥着维护国家经济安全、制约权力运行、推进法制建设和促进经济社会全面协调可持续发展的重要治理作用。刘家义审计长强调,现代国家审计是经济和社会运行的一个“免疫系统”,有责任更早的感受风险,有责任更准确的发现问题,有责任提出解决问题、抵御“病害”的建议,有责任促使其健全机能、改进机制、筑牢防线。这是对国家审计预警功能的很好的诠释。随着社会结构转型、体制机制转轨和经济增长所累积的各种社会矛盾日益突出,预警功能作为审计免疫系统四大功能之一,显得尤为重要,只有充分发挥国家审计的预警功能,审计工作才能做到防患于未然,有的放矢。

  所谓审计预警,就是审计机关发挥审计免疫功能,针对监督对象在经济活动中存在的各种潜在风险和危机现象,运用预警原理与方法构建能监测、预防和摆脱危机的预警体系,使行政管理与财务活动始终处于安全、可靠的运行状态。有效的发挥国家审计的预警功能,即是国家审计自身发展的需要,也是国家审计更好地服务于宏观政策制定和实施,进一步健全经济管理制度,保障经济工作运行安全的需要。有效发挥国家审计的预警功能,在国家治理的五大领域中发挥着重要的作用。

  财政安全是财政处于稳健增长和保持经济社会良好的发展状态,有偿债和防范财政风险的能力。财政审计作为国家财政管理机制运行过程中的监督与保障环节,以科学的审计理念为指导,根据影响财政安全的各因素,建立起财政预警机制,密切跟踪和积极探索财政政策实施中的新情况、新问题,及时揭示各种类型的财政风险,积极探索防范和化解财政风险的对策,发挥审计预警功能,确保国家财政安全,保障公共财政体系的稳定发展。

  及时了解金融系统运营中存在的风险,对维护国家经济安全,实现国民经济的健康发展都有着至关重要的作用。金融业审计工作通过加强对金融市场的监管,强化监管部门的监管责任,推动建立金融风险预警指标体系,监测、分析和预警市场风险和系统性金融风险,从而提高了金融系统对风险的应对能力。同时,审计机关的独立监督可以披露真实、客观的金融运行信息,为金融管理部门的决策提供信息服务。通过对审计暴露问题的分析,评价金融安全程度,发挥审计预警功能,建议管理部门及时调整金融政策,降低金融风险。

  加大对重要行业大型国有企业的审计监管,摸清家底、核实企业盈亏,揭示企业经济运行中存在的突出问题,对可能带来的风险进行预警,提高经济运行质量、效益和稳定性,维护国家经济安全。审查国有资产的安全完整和各种重大经营决策的科学性、合理性和效益性,有效防止决策失误等造成国有资产的严重损失,促进经济增长方式的转变和国有资产的保值与增值;评估、不良资产核销、产权交易和土地资产处置等关键环节,可以确保人员配置的合理性,资金利用的有效性;建立外资并购审核管理机制,通过对外资并购中资金、规模、产业类型等等各方面指标进行审计、评估与分析,建立预警系统,避免了跨国公司通过并购的方式占有并控制我国的市场和资源,确保了国家经济安全。

  社会公共基础保障体系是国家经济正常安全运行的重要支柱,是社会和谐稳定的基本支撑。社会保障体系的核心是资金的管理与运用,如何保证社保基金的运作安全。审计机关加强对社会保障资金的筹集、使用、管理的审计监督,及时了解社会保障资金的收支情况、资金执行情况、资金的分配情况、社保支出占总体财政支出的情况,可以防止资金运用不到位,分配使用不合理等等威胁社会保障体系建设安全的问题发生,提高社保资金的管理与使用效率,促进完善审计监管体制,切实维护公共利益和民生安全。

  审计机关对资源的安全状况展开审计调查,对石油、天然气等能源的开发利用、安全使用等状况进行分析与评估,预警可能面临的风险,给政府决策提供合理、有效的建议。关注生态环境安全,加强对环保资金、治污项目、水利工程等与经济发展和人民生产生活紧密相关的基础产业与设施的审计监督,全方位推进生态、资源、环保等在内的环境审计,对相关法律法规的执行情况、环保资金的管理与使用情况、环保项目建设实施情况等进行审计监督。对可能产生的风险进行预警,帮助调和经济社会发展与生态环境保护之间不协调的问题,促进人类社会与自然环境共同持续发展。

  目前,地方审计机关普遍存在审计资源有限,审计任务重的情况,如何理清审计工作思路,增强审计工作的预见性,提高地方审计工作的执行力,实现审计工作有条不紊,协调高效地进行显得十分重要和迫切。下面结合大连市审计局多年来的工作经验,作一个简单的总结。

  审计项目计划是审计机关开展审计工作的总体安排。刘家义审计长曾经强调,“要加强计划的科学管理,全面提高审计工作的质量和水平”;审计署也把“提高审计项目计划的科学性”作为一项重要任务纳入了审计工作“十二五”发展规划。近年来,大连市审计局在项目计划编制中既考虑当前,又考虑中长期,做到“长计划、短安排”,在审计立项前,通过搜集、研究宏观经济信息和决策动态,走访有关机构和部门,征求下级审计机关意见等方式,开展广泛的调查研究。摸清审计项目对象,建好项目库,对于重要部门、重要资金项目做到分期、分项,有计划、有步骤地进行审计,实现“量力而行、兼顾全面、突出重点”。将项目库的审计项目按照重点与一般,当前与今后实行分类管理,搞好审计项目短、中、长期安排,实现审计项目滚动安排。将短期审计项目发现的问题作为中、长期审计项目的审计关键点,使审计项目在动态管理中,更具有前瞻性。充分发挥审计调查项目的预警作用,近几年,我局在审计计划制定中,逐年提高审计调查的比重,通过审计调查,发现苗头性、倾向性问题,并针对这些问题,开展进一步的审计工作。在该市退耕还林工程专项资金审计调查中,针对审计工作发现的问题,提出有针对性的建议,得到市委市政府领导的重视,市林业局还采纳审计建议,先后下发了《关于加强我市退耕还林工程建设和资金管理的通知》等规范性文件,进一步规范退耕还林自查、资金兑现、工程管理等各项工作。

  制度建设是发挥审计预警功能的根本。审计工作中要始终坚持打基础、管长远,注重源头预防。要做到以岗位为点、以程序为线、以制度为面,环环相扣,对审计权力运行轨迹进行全程进行预警控制,积极建立系统化、立体化的审计预警防控网络。我局建立了重大事项决策等管理制度,完善了审计立项、审计实施、审计审理、审计报告、审计处理处罚、中介机构选聘等审计业务操作规程,健全了岗位责任、服务承诺、限时办结、重大事项报告等工作制度,制定了《大连市政府投资项目跟踪审计管理办法》和《大连市政府投资项目跟踪审计操作规程》等制度,构建了规范制约、预警处置、责任追究“三位一体”的风险防控体系。

  同时,在审计中,对照查找容易发生问题的审计点,按照全程控制的思路,积极开展前期预防、中期监控和后期处置工作,通过前期积极督导、纠错、告诫等方式发出审计预警;中期加强对苗头性、倾向性强的情况进行监督,及时预防,查漏纠偏;后期加强责任追究,对酿成不良后果的给予严肃处理,发挥审计预警功能的威慑力。如针对支农、海域清理补偿、土地出让和经济适用房建设等重大项目,采取全程监督,发现问题及时报告,及时纠正项目建设和专项资金在决策、管理和使用上的失误,从根本上解决了事后监督,“木已成舟”的尴尬局面。新机场建设项目跟踪审计中,发现了涉及5000余万元还与补偿资金的重大经济案件线索,及时移交检察机关处理。大连市海洋渔业局根据审计发现问题及建议,出台了《海域使用审批管理制度》和《渔船审验管理制度》,并通过完善海域养殖物补偿标准细则,节约财政资金6000余万元。

  审计成果是审计工作的智慧结晶,最大限度挖掘审计成果,总结体制性、制度性、倾向性的问题,提高审计工作的投入产出比,在“一果多用”上下功夫,就可以进一步提高审计工作自身效益,更好的发挥审计的预警功能。近年来,我局在揭露经济领域存在的突出问题和风险的同时,从完善机制、体制、制度角度,提出从源头上和根本上解决问题的意见和建议。审计人员积极转变思维方式,从就审计论审计、就监督论监督的思维方式转变出来,拓宽思维角度,全方位、多层次、多视角、多联系地思考、分析、论证,得出结论,提出建议。如:从维护国家经济社会安全运行的角度,全方位研究分析财政、金融、社会保障、资源、生态环境等领域中存在的问题及潜在的风险等;从促进加快转变经济发展方式,实现全面、协调、可持续发展角度,分层次研究分析国家重大政策措施的落实到位情况和效果;从维护民生、社会和谐稳定的角度,多视角研究分析国计民生和社会热点问题和突出矛盾;从确保国有资产安全、投资效益等角度,多联系地研究体制弊端、管理漏洞和制度隐患;从推动反腐倡廉建设的角度,全方位研究权力运行和制约情况等。近三年来,大连市政府各级部门根据审计提出的建议,共制定整改措施52项,出台了《大连市人民政府关于完善财政管理体制的决定》等7项规章制度,形成了用制度规范从政行为,按制度办事、靠制度管人的有效机制。

  同时,对同类审计结果进行汇总分析,通过审计信息对典型性、倾向性、普遍性问题,从宏观层面进行全局性综合分析、归纳和提炼,研究分析事物的发展过程和轨迹,提出带有预见性的认识和建议,更好地发挥国家审计的预警功能。如对企业领导干部交流任职引发决策管理不可持续现象,我们通过对全市20多户企业经济责任审计结果进行了深入分析、系统分类,对零散问题的多次加工和提炼,提出了“新官不理旧账”问题产生的原因及解决建议,对今后解决此类问题具有重要借鉴意义。

  首先,要建立培训机制。从制度的层面强化审计人员培训,将审计培训工作制度化、经常化,每年年初都要制定培训计划,为每位审计人员都制定出个性化的培训方案并付诸实施。积极加速审计人员知识更新和技能提升进程,使审计队伍的整体素质和业务能力得到不断提高。其次,加强审计人员培训力度。不仅要完善审计人员的专业知识结构, 还要大幅度提高审计人员综合素质,强化预防意识,培养审计人员有广阔的视野,敏锐地眼光,准确地判断,提高其在审计工作中发现可能影响国家经济安全的各种苗头性问题,提醒有关方面采取预防措施。再次,丰富审计人员培训内容。除了要坚持有的放矢和“缺什么,补什么”的原则,努力弥补审计人员在技能上的不足和弱项以外,还要注意加强审计人员对地方党委、政府中心工作任务、地方经济发展重点工作的理解,提高审计人员的工作敏感性,有的放矢。

  首先就要将审计法律法规的学习与普法依法行政向结合。地方审计机关应在建立依法行政领导小组的基础上,成立普法宣讲领导小组,制定全面完备的活动规划,将审计相关法规的学习宣传作为重点,定期对各项工作重点和工作计划执行情况进行检查,责任落实到人。做到长期规划与近期目标相结合,落实方法与保障措施结合。其次,采取灵活多样的形式,及时、广泛、深入地宣传审计法律法规,扩大审计法律法规的认知度。地方审计机关除了可以在政府门户网站对审计法律法规进行解读宣传外,也可以为政府部门及企事业单位的相关人员举办专题法制讲座,向社会公众广泛宣传审计法律法规的立法宗旨和主要内容,注意将党中央、国务院关于加强审计监督的政策与审计工作取得的显著成效相结合,将审计法律法规讲解与审计案例描述相结合,进一步加深社会对审计工作的理解。最后,建立良好的沟通渠道。在继续做好审计信访工作,设立信访室、举报箱、电子信访箱,安排审计接待日等工作外,还应有效利用电子政务系统,通过在线访谈、留言板、网络发言人、网络问政平台、官方微博等更加快捷、更加便民的方式,广泛听取民声,了解,以及时灵敏获取报警信号。

  首先要进一步做好跟踪审计工作。分阶段对政府投资项目的预算执行情况进行审计,并根据需要出具阶段性审计情况报告,对项目进行动态监督。同时,争取地方政府的支持,选择重点部门的重要账户、重点专项资金使用情况进行动态监测,跟踪监督重要资金使用情况和流向,跟踪问效审计,尽早发现问题。其次做好领导干部经济责任任前审计,并进一步强化任中监督。基层审计机关要对重要部门及单位的领导干部离任前,尤其是拟提拔、交流的领导干部进行经济责任审计,为地方党委政府决策提供依据。同时,逐步加大任中审计的比例,前移审计监督关口,突出对重点部门、重要单位的审计监督,并做出合理评价,对领导干部日后的工作起到提醒、警示作用。

  地方审计机关要使用有限的审计资源,取得更大的审计质效,切实发挥审计工作的日常预警作用,就要创新审计工作方式。首先要积极开展审计调查,发挥审计预警效应。通过审计调查,查找管理中的漏洞,评估资金使用效率,揭示宏观方面的问题,分析政策的合理性,剖析存在的普遍问题,并从体制和机制上提出审计建议,避免类似问题再次发生,增强审计工作的预防功能。其次,强化内部控制审计。要将被审计单位岗位责任制度明确、业务运行程序是否科学、内部制约是否严密、内部检查是否严格等内部控制情况作为审计工作计划与方案的重点,采取各种方式方法全面审查、准确评价被审计单位内部控制制度的建立健全程度,并针对内部控制健全有效程度提出改进措施或建议,有效预防错误。再次,要为重点单位和部门提供咨询服务。针对重点部门和重点资金项目提供有计划的专项咨询服务,帮助其规范管理、修正不足、纠正错误,做到在审计服务的过程中实现审计监督,发挥审计工作的预警功能。

  从理论上讲,审计既要对具体经济活动进行监督,还要对其他经济监督部门的监督活动进行再监督,是一种独立的、综合的、高层次的经济监督形式;从法律规定上看,它们也具有这种监督与被监督的关系。地方审计机关要有效发挥审计的预警功能,就必须调动各方力量,充分发挥整个经济监督系统的合力作用,更好地履行审计预防职能。首先,要加强审计机关和其他经济监督部门在实际工作中的协作关系,定期召开联席会议,交流各自工作的新情况,通报各自所涉及的经济监督形式所辖范围内的有关问题, 实现审计机关和其他监督部门动态信息和有益经验共享;建立审计机关与其他经济监督部门联合办案制度,形成多部门共同形成预防合力,积极营造良好的审计监督环境。其次,加强对社会审计、内部审计的指导监督,发挥社会审计和内部审计的作用。引导社会审计机构严谨从业,严格依照国家财经法规开展审计执业;充分发挥社会审计机构和内部审计的作用,推进委托审计和外聘专业技术人员参与审计工作等办法,解决国家审计机关人员及覆盖面不够的问题;充分利用内部审计成果,通过强化对单位内部控制的评审,促进单位内部审计机构和制度不断健全、完善、内部审计工作更加有效,以在单位内部构筑审计预警的“第一道防线”。

  审计问责力度,审计结果的公告力度,在一定程度上直接影响着审计预警功能的威慑力。首先,建立明确有效的审计问责制。加大对被审计单位和有关人员的责任追究力度,形成问责压力。开展责任人自我问责、组织问责,问题责任人要对审计发现的问题做出检讨,明确自己应承担的责任和整改措施,上级部门及有关领导要明确具体的处理措施和整改要求。并将问责情况公开,邀请相关单位和利害人、有关民众代表参加问责会议。对整改结果公开,并实行评议。其次,进一步推进审计公告制度。增加审计工作透明度,形成社会压力。扩大审计结果公告范围,将经济责任审计、专项资金审计、财政预算执行等审计纳入审计结果公告的范围;增加审计结果公告的内容,既要公告问题,还要公告模范遵守财经法纪、带头执行政策规章并取得良好效益的单位的成绩和经验;推行审计计划公开制度,事前征求、采纳社会公众的意见,然后才确定年度审计计划;推行公开社会公众普遍关心的审计项目的工作进展情况,建立情况发布制度。(宫本胜 马莉 王欣欣 常慧莉 李璐璐)

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